Remarques de M. Achim Steiner sur la Conférence Rio+20 et la gouvernance internationale de l'environnement - United Nations Environment Programme (UNEP)
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Remarques de M. Achim Steiner sur la Conférence Rio+20 et la gouvernance internationale de l'environnement

, Conférence annuelle des Ambassadeurs de France

Paris, 1er Septembre 2011

Madame la Ministre, Nathalie Koscuisko - Morizet,

Excellences,Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de m'avoir invité à m'adresser à cette conférence annuelle des Ambassadeurs de la République française.

La présente réunion précède de neuf mois la Conférence Rio+20 qui se tiendra début juin 2012.

Rio+20 dressera, vingt ans après, le bilan du Sommet de la Terre, tenu en 1992.

En 1992, les dirigeants du monde entier, dont le Président français François Mitterrand, se dotant d'une vision de l'avenir, ont jeté les fondements d'un développement contemporain durable, notamment en adoptant trois traités essentiels, sur la diversité biologique, sur les changements climatiques et sur la désertification.

Rio+20 viendra à point nommé, alors même qu'un consensus se dégage sur la nécessité de repenser l'économie mondiale et de revoir nos politiques et instruments, pour qu'ils reflètent non seulement les questions actuelles mais aussi les problèmes émergents.

Rio+20 offrira aussi l'occasion de réformer, réoutiller et recentrer les institutions internationales héritées d'un autre siècle, pour veiller à ce qu'elles reflètent les besoins, la géopolitique et les exigences d'un siècle nouveau.

Les deux thèmes retenus pour Rio+20 reflètent deux grands domaines :

- L'économie verte dans le contexte du développement durable et de l'éradication de la pauvreté.

- Le cadre institutionnel du développement durable

Mes remarques, aujourd'hui, porteront plutôt sur ce deuxième thème, bien que les deux soient intimement liés.

L'économie verte a fait l'objet, ici en France comme à l'étranger, d'un très large débat, de discussions et de propositions créatives et, si le débat sur le cadre institutionnel commence à parvenir à maturité, ceci est imputable en grand partie aux initiatives prises par la France pour promouvoir une réforme de la gouvernance internationale de l'environnement.

Je voudrais tout d'abord mentionner quelques-unes des raisons pour lesquelles un nombre croissant de gouvernements et d'experts estiment que le temps est venu d'aborder cette question, tout en jetant quelque lumière sur les progrès du processus international engagé en vue de la Conférence Rio+20 et tout en décrivant diverses options de gouvernance envisagées jusqu'ici.

Le contexte

L'an prochain, le PNUE aura 40 ans.

Depuis la Conférence de Stockholm en 1972, et dans le sillage du Sommet de la Terre de 1992, divers accords multilatéraux sur l'environnement ont été négociés et conclus, réglementant le commerce des espèces menacées d'extinction et les déchets dangereux, protégeant la couche d'ozone ainsi que le climat, en particulier le très célèbre Protocole de Kyoto.

L'environnement fait désormais partie des travaux de plus de 40 organisations internationales.

À l'échelon national, des lois ont été adoptées, tant dans les pays développés que dans les pays en développement, pour appuyer la mise en œuvre de ces traités. Des agences pour la protection de l'environnement ont vu le jour et les Ministres en charge de l'environnement ne sont plus une espèce rare.

Nous avons donc, non seulement sur papier, mais également dans la réalité, de quoi nous réjouir de ces nombreux succès.

Cependant, il existe un revers à cette situation.

La prolifération des accords multilatéraux sur l'environnement, qui sont actuellement plus de 500, dont beaucoup ont leur propre assemblée et leurs propres organes directeurs, est devenue un fardeau administratif pour beaucoup de pays en développement, mettant à rude épreuve leurs ressources humaines et financières limitées.

- Un aperçu du nombre des réunions tenues et des décisions prises par les Conférences des Parties aux principaux accords multilatéraux sur l'environnement (18 au total) entre 1992 et 2007 montre que 540 réunions ont eu lieu au cours desquelles 5 084 décisions ont été prises.

On constate également un chevauchement des efforts, une dispersion de l'attention et, d'une manière générale, une approche fragmentaire du développement durable.

Au lieu de soigner le patient, nous essayons de traiter séparément chacun des maux dont il souffre.

Pour dire les choses sans ambages, nous ne cherchons qu'à traiter les symptômes, les uns après les autres, donnant l'impression que nous avons remédié au mal, alors qu'en réalité nous n'avons fait que masquer les causes profondes de ce mal sans nous attaquer à sa racine. Une telle démarche a empêché l'émergence d'une approche plus efficace reposant davantage sur les synergies possibles.

Donc, s'il est vrai que des succès ont été enregistrés, il n'y a pas lieu aujourd'hui de faire acte de complaisance, sur une planète qui compte près de 7 milliards d'habitants et qui en comptera plus de 9 milliards d'ici 2050.

Quelques constats:

- 35 % des mangroves et 40 % des forêts ont disparu au cours du siècle passé. L'écotourisme engendre près de 100 milliards de dollars par an en termes de création d'emplois.

- L'extinction des espèces est de 100 à 1 000 fois plus élevée qu'à l'ère géologique.

- 80 % des pêcheries sont exploitées à la limite, voire surexploitées, et les seuils critiques ont été dépassés.

- De nombreux scientifiques estiment que la température globale pourrait augmenter de 4° C d'ici le milieu du siècle par suite de l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre, soit le double de ce qui, selon les experts, constitue un seuil à ne pas franchir pour ne pas endommager le système climatique.

Selon le rapport de l'Étude sur l'économie des écosystèmes et de la biodiversité, une initiative internationale lancée par le PNUE, les pertes de services écosystémiques provenant de l'abattage des forêts pourraient s'élever à plus de 4 000 milliards de dollars par an.

Au rythme actuel, la consommation des ressources pourrait tripler d'ici à 2050, ce qui serait insoutenable.

Nous pouvons donc affirmer que notre mode actuel de gouvernance ne permettra pas à la génération présente de voir l'avènement d'un développement durable et lésera à coup sûr la prochaine génération à moins que l'on ne mette en place un système de gouvernance plus efficace, plus fort, plus cohérent et mieux ciblé.

La dimension environnementale du cadre institutionnel

Excellences,

Mesdames et Messieurs,

La Conférence Rio+20 aura notamment pour thème le cadre institutionnel du développement durable. Ce thème ne porte pas seulement sur la gouvernance internationale de l'environnement, mais aussi sur les deux autres piliers du développement durable : l'économie et le social.

Mais je ne m'attarderai ici que sur la dimension environnementale, en partie parce que beaucoup estiment que c'est le pilier le moins solide de l'édifice.

La question fondamentale qui préoccupe les gouvernements et les sociétés actuellement n'est plus tant de savoir si une organisation mondiale de l'environnement est nécessaire - car beaucoup concèdent que le statu quo n'est pas une option - mais de savoir comment elle devrait être configurée et comment elle pourrait être un moteur de changement.

Plusieurs éléments sont actuellement à l'étude :

- Premièrement, il faudrait que les autorités compétentes permettent aux Ministres de l'environnement de se trouver en quelque sorte sur un pied d'égalité avec leurs homologues du secteur économique et du secteur social.

Le Conseil d'administration du PNUE se réunit chaque année. Toutefois, les décisions prises par les Ministres de l'environnement sont renvoyées à New York, où elles peuvent être agréées ou tout bonnement rejetées par l'Assemblée générale.

De plus, et ce qui vous surprendra peut-être, c'est que le Conseil d'administration du PNUE ne prévoit pas, à ce jour, une composition universelle de ses États membres.

Une organisation qui serait dotée d'un pouvoir de décision équivalant à celui dont dispose l'Organisation mondiale du commerce ou une institution spécialisée telle que l'Organisation mondiale de la Santé pourrait combler ce fossé entre l'ambition et la réalité.

- De même, il est nécessaire de disposer d'une institution mère qui donnerait aux accords multilatéraux sur l'environnement des orientations de politique générale faisant autorité pour remédier à l'éparpillement et souder tous les éléments épars de l'actuel corpus environnemental pour leur imprimer une direction beaucoup plus stratégique.

Une organisation renforcée faisant davantage autorité pourrait aussi s'attaquer à la question du financement. À l'heure actuelle, les décisions concernant l'allocation des fonds internationaux à l'environnement sont souvent prises dans d'autres instances parallèles, comme par exemple le Fonds pour l'environnement mondial.

Dans le même temps, l'absence d'un cadre politique central permanent conduit à une augmentation des dépenses et une affectation inefficace des ressources financières limitées avec, pour corollaire, une moindre chance de parvenir à un développement durable.

- Une autre lacune criante résultant du mode actuel de gouvernance concerne la mise en oeuvre.

En termes simples, on pourrait dire que l'on investit beaucoup de temps, de compétences et de capacités pour négocier et conclure des traités, se mettre d'accord sur des calendriers et des objectifs, tandis que l'on fait beaucoup moins pour que ces accords aient un impact sur le terrain, là où se situe leur importance réelle.

Toute infrastructure nouvelle devra, par conséquent, combler cette lacune, peut-être en se dotant d'un organe de mise en œuvre en mesure d'apporter un soutien financier aux pays en développement et aux pays les moins avancés et de les aider à renforcer leurs capacités pour qu'ils puissent s'acquitter des obligations qu'ils ont contractées, à l'échelon régional comme à l'échelon national.

- Un autre aspect essentiel de la question consistera à inclure la notion d'obligation redditionnelle dans tous les accords et toutes les décisions sur l'environnement, en vigueur et à venir, appuyée par un examen collégial et des mécanismes d'examen périodique. On citera ici en exemple l'Union africaine, l'Organisation mondiale du commerce et le Conseil des droits de l'homme.

L'efficacité des systèmes de mise en oeuvre et d'obligation redditionnelle pourrait aussi bénéficier de partenariats avec la société civile en tirant parti de son savoir, de ses réseaux et de sa capacité d'exercer une surveillance indépendante.

- Enfin, la science. Pour être rationnelle, toute politique doit reposer sur des fondements scientifiques solides. Cependant, trop souvent encore la masse des connaissances scientifiques à la disposition des gouvernements leur parviennent sans aucun filtrage préalable, ou bien elles ne sont pas appropriées pour la prise de décisions collectives.

Un autre maillon essentiel de ce débat prospectif sur la gouvernance est l'interface science - politique, qui doit englober tout l'éventail des défis et des secteurs environnementaux et qui doit pouvoir renforcer les capacités scientifiques des pays en développement.

Le cadre politique

La nécessité de réformer la gouvernance internationale de l'environnement fait désormais l'objet d'un consensus quasi-universel. Cependant, les propositions concrètes et le niveau des ambitions restent sujet à débat. Certaines options et certains éléments de cette réforme commencent toutefois à émerger.

D'aucuns parlent déjà d'une Organisation mondiale de l'environnement, d'autres d'une Organisation des Nations Unies pour l'environnement.

Entre-temps, certains pays comme la France ont clairement manifesté le désir qu'une telle organisation voie le jour à Rio en 2012.

Durant les réunions préparatoires qui se sont tenues ces derniers mois et ces dernières semaines pour formuler et moduler les positions régionales en vue de Rio+20, certaines régions ont déjà signalé qu'elles appuyaient les changements et la réforme. Ainsi :

- L'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est, réunie à Kuala Lumpur en juillet, a souscrit au renforcement de la dimension environnementale du développement durable et reconnu la nécessité d'une organisation mondiale de l'environnement.

- Des signes forts indiquent que bon nombre de petits États insulaires en développement sont favorables aux positions prises par les îles du Pacifique.

- Le récent Sommet de l'Union africaine a clairement franchi une nouvelle étape en souscrivant à la nécessité d'une institution spécialisée en charge de l'environnement.

Dans l'ensemble, les pays en développement sont plutôt favorables à la création d'une nouvelle organisation et sont déterminés à ce qu'elle voie le jour, car bon nombre d'entre eux savent que l'actuel système de gouvernance internationale de l'environnement est incapable de fournir une assistance aux pays. Ils perçoivent donc la nécessité d'une nouvelle organisation qui les aiderait plus efficacement à s'acquitter, à l'échelon national, des obligations qu'ils ont contractées.

Les prochaines étapes

Les gouvernements et les groupements régionaux devront avoir soumis leur contribution à l'Organisation des Nations Unies à New York d'ici le 1er novembre 2011.

À cette fin, dans les semaines à venir,d'autres réunions préparatoires auront lieu.

En Afrique, la Conférence ministérielle africaine sur l'environnement organisera les 12 et 13 septembre à Bamako (Mali), un atelier à l'intention des fonctionnaires des Ministères des affaires étrangères et des Ministères de l'environnement.

Dans les îles du Pacifique, le secrétariat du Programme régional pour l'environnement du Pacifique Sud (SPREP) organisera une réunion à Apia (Samoa) du 13 au 15 septembre.

En Asie centrale, la Commission inter-États pour le développement durable accueillera à Astana (Kazakhstan), du 21 au 23 septembre, une conférence sur le thème « un environnement pour l'Europe » organisée sous l'égide de la Commission économique pour l'Europe de l'ONU.

Dans la région arabe, la Ligue des États arabes organisera à Jeddah (Arabie Saoudite) les 5 et 6 octobre une réunion du Forum sur le développement du secteur financier islamique.

En Asie du Sud,l'Association sud-asiatique pour la coopération régionale tiendra sur l'atoll d'Addu (Maldives), les 10 et 11 novembre, une réunion au sommet.

En Chine, un colloque de haut niveau précédant la Conférence des Nations Unies sur le développement durable se tiendra à Beijing les 8 et 9 septembre, avec le coparrainage du Gouvernement de la République populaire de Chine et Rio+20.

En Inde, le Gouvernement indien et le secrétariat de la Commission du développement durable de l'ONU organiseront conjointement à Delhi, les 3 et 4 octobre 2011, un dialogue sur les économies vertes et la croissance inclusive.

D'autres réunions permettront également de faire avancer le débat vers une plus grande convergence d'idées, la réunion du G20 à Cannes étant l'une d'entre elles.

L'opportunité pourrait également se présenter d'oeuvrer par le biais d'autres forums et d'autres associations telles que la Francophonie, qui compte 56 membres.

Excellences,

Il n'est pas de mon ressort, en tant que Secrétaire général adjoint de l'Organisation des Nations Unies ou Directeur exécutif du Programme des Nations Unies pour l'environnement de conseiller les Ambassadeurs de France sur ces évènements en termes de politique étrangère.

Au fil des ans, le Gouvernement français a formulé, sur la gouvernance internationale de l'environnement, une position parmi les plus éminentes, les plus cohérentes et les plus avancées au sein des États nations.

Je dois toutefois dire qu'en dépit du consensus croissant sur ces questions, certains pays - de moins en moins nombreux sans doute - continuent d'éprouver quelques réticences, tant à l'égard de la notion d'économie verte que de la création d'une organisation internationale de l'environnement.

Ces deux points de l'ordre du jour serviront - ils les intérêts du plus grand nombre ou les intérêts d'une poignée?

Certains pays en développement craignent que ces deux orientations ne servent, en Europe par exemple, à ériger des barrières "vertes" au commerce, interdisant ainsi l'entrée de biens et services qui ne répondraient pas à certaines normes écologiques.

Ils craignent qu'une nouvelle organisation ne mette en place un nouveau cadre pro - européen favorable aux pays développés.

En tant que Directeur exécutif du Programme des Nations Unies pour l'environnement, je dois dire que ce n'est pas ainsi que je perçois l'ambition des partisans des réformes que j'ai esquissées ici.

Mais en ma qualité de Directeur exécutif du Programme des Nations Unies pour l'environnement, je comprends pleinement ce point de vue et je perçois donc la nécessité d'engager un débat d'idées avec les tenants de cette position, alors même que les régions s'engagent dans la course qui doit les mener au 1er novembre, puis à Rio+20 l'année prochaine.

Rio+20 représentera une opportunité extraordinaire et un moment historique dans les affaires internationales et les affaires planétaires, où non seulement les défis mais aussi les opportunités d'un nouveau siècle deviendront plus clairs.

Selon moi, nous en savons assez aujourd'hui sur ce qui fonctionne et sur ce que nous devons redresser et réformer.

Il reste à voir si, collectivement, les 190 États nations et plus qui composent notre monde peuvent laisser de côté leur méfiance en faveur d'une politique d'action collective, porteuse et réformatrice.

Cela dit, tout semble indiquer qu'un grand nombre de pays et de groupements régionaux sont parfaitement conscients du lien entre la viabilité de l'environnement à long terme et la stabilité économique et sociale et qu'ils sont engagés tout aussi profondément à réformer la manière dont nous gérons la planète, afin d'apporter des transformations et des changements durables.

Il est vital de pouvoir compter sur une diplomatie qui fasse la part entre le mythe et la réalité et qui fournisse des informations et des conseils fiables, scientifiques et pertinents.

La diplomatie est l'une de ces pièces maîtresses qui pourraient bien faire l'unanimité entre 7 milliards de personnes, permettant ainsi à toutes les nations de prospérer et de réaliser pleinement leur potentiel économique et social sans pour autant amoindrir les écosystèmes qui entretiennent la vie sur Terre et sans pousser le développement et les populations au - delà des limites de notre planète, ce qui, comme nous le savons aujourd'hui, nous conduirait à un point de non retour.

En dernière analyse, tout sommet devra déboucher sur un accord où tous trouveront leur compte. Le leadership et l'engagement politiques au plus haut niveau détermineront si Rio peut aboutir à un tel accord.

 
Achim Steiner, UN Under-Secretary General and Executive Director UN Environment Programme addressed the annual conference of French Ambassadors