Доклад о разнице мер адаптации к изменению климата за 2024 год

Качество планирования адаптации повышается, однако по-прежнему сложно достичь глобального охвата национальными инструментами планирования мер адаптации.

В результате повышенного внимания к планированию мер адаптации и росту инвестиций в такое планирование за последние два десятилетия 171 страна (87 процентов) в настоящее время разработала по крайней мере один национальный инструмент планирования мер адаптации (политику, стратегию или план). Из них 51 процент подготовили второй, а 20 процентов — третий инструмент (диаграмма ES.1). Однако, хотя 16 из 26 стран, не имеющих национального инструмента планирования, находятся в процессе его разработки, 10 стран не показывают никаких признаков разработки такого инструмента. Семь из этих стран занимают высокие места в Рейтинге стран мира по уровню слабости (Fragile States Index), что предполагает внутреннюю нестабильность, конфликты или геополитическую напряженность. Для устранения разрыва и достижения целей РПОГУИК ОАЭ по планированию мер адаптации потребуется увеличение объемов поддержки, поступающей в эти нестабильные и затронутые конфликтами государства. Помимо этого, поскольку очередным препятствиям для этих стран станут недостаточно развитые институты, предоставляемая поддержка должна включать значительное и устойчивое укрепление потенциала и институциональной структуры.

Важным показателем вероятной эффективности инструментов планирования, помимо охвата, является их качество. Согласно анализу национальных планов в области адаптации (НПА), представленному в Секретариат РКИК ООН, потенциальная эффективность планирования мер адаптации неоднородна. Большинство стран подготовили набор приоритетов, которые направлены как на конкретные секторальные климатические риски, так и на факторы, способствующие мерам адаптации, одновременно решая вопросы инклюзии и участия разных групп населения, в том числе групп, исторически находящихся в неблагоприятном положении, таких как женщины, коренные народы и местные сообщества. Однако база фактических данных недостаточно надежна; кроме того, существуют пробелы в отношении конкретных сроков и стоимости приоритетных задач в области адаптации, которые влияют на их реализуемость. Таким образом, по мере того, как страны внедряют новые или обновляют существующие инструменты национального планирования мер адаптации, появляются возможности для их дальнейшего улучшения. Наконец, согласно анализу согласованности между НПА и ОНУВ, НПА и ОНУВ большинства стран согласованы лишь частично (68 процентов), при этом в 16 процентах случаев они не согласованы вовсе. По мере того, как страны обновляют ОНУВ, необходимо уделить значительное внимание обеспечению согласованности между этими двумя инструментами, чтобы они могли взаимно усиливать друг друга, способствовать увеличению стратегических инвестиций и позволяли избежать дублирования усилий.

Прогресс в осуществлении мер адаптации происходит медленно и сопряжен с рядом проблем. Странам необходимо повысить амбициозность своих целей, чтобы обеспечить готовность к растущим климатическим рискам.

По данным различных источников в процессе осуществления мер адаптации отмечаются значительные ежегодные колебания, однако в целом наблюдается небольшая тенденция к росту с течением времени (диаграмма ES.2). Тем не менее, учитывая темпы изменения климата, срочно необходимо усилить поддержку осуществления мер адаптации. Уделение большего внимания и оказание большей поддержки мерам адаптации в рамках следующего цикла ОНУВ могли бы придать дополнительный стимул укреплению амбиций и действий стран. Помимо отсутствия ускорения в процессе осуществления мер адаптации, примерно половина из них либо неудовлетворительны с точки зрения результатов, либо вряд ли окажутся устойчивыми без средств финансирования проекта в долгосрочной перспективе, согласно окончательным оценкам мер адаптации, осуществленных при поддержке финансовых механизмов РКИК ООН и Парижского соглашения. Анализ докладов о ходе осуществления НПА демонстрирует неоднозначные результаты и выявляет ряд институциональных, нормативных, финансовых барьеров и препятствий, связанных с потенциалом, ограничивающих прогресс. Странам, как правило, удается преодолеть первоначальные трудности, после чего они сообщают о значительном прогрессе в отношении масштабов осуществляемых мер. Однако данные о результатах и эффективности осуществления НПА по прежнему весьма ограниченные. Все страны, которые провели оценку достаточности своих мер адаптации, сочли их недостаточными по сравнению с масштабами климатических рисков.

Дефицит финансирования мер адаптации остается значительным, и устранение этого дефицита является приоритетом для НККЦ по климатическому финансированию.

Международные потоки государственного финансирования мер адаптации в развивающиеся страны увеличились с 22 млрд долл. США в 2021 году до 28 млрд долл. США в 2022 году, что является самым большим абсолютным и относительным приростом в годовом исчислении с момента заключения Парижского соглашения. Этот прирост отражает прогресс на пути к компоненту адаптации Глазговского климатического пакта (диаграмма ES.3), который призвал Стороны, представленные развитыми странами, к 2025 году как минимум удвоить коллективное предоставление климатического финансирования мер адаптации Сторонам, представленным развивающимися странами, с уровня 2019 года, несмотря на то, что дальнейшее значительное увеличение также необходимо для достижения этой цели. Тем не менее, даже в случае удвоения финансирования существующий дефицит финансирования мер адаптации сократится лишь на пять процентов. Дефицит финансирования мер адаптации актуален в контексте НККЦ по климатическому финансированию, которая должна быть определена до 2025 года. Сравнение потребностей в финансировании адаптации (оцененных в 215–387 млрд долл. США в год в докладе за 2023 год) с потоками международных государственных финансов в 2022 году доказывает существование крайне значительного дефицита. Однако оценить дефицит полностью невозможно ввиду недостаточных данных о финансовых потоках из внутренних источников государственного и частного сектора, которые служат важными источниками финансирования мер адаптации. Также на основе имеющихся данных за последний год отмечается, что процентные выплаты по долгам развивающихся стран (исключая Китай) превышали предполагаемые потребности в финансировании мер адаптации, что потенциально открывает возможности для реформы долга, которая сможет внести свой вклад в поддержку действий по адаптации.

Решение проблемы изменения климата потребует увеличения финансирования мер адаптации, а также более стратегического подхода к инвестициям.

Доклад о разнице мер адаптации к изменению климата за 2024 год дополнительно охватывает вопросы существующего дефицита финансирования и типы адаптации, требующие финансирования. Для этой цели была разработана типология проблем, связанных с адаптацией и финансированием (диаграмма ES.4). Диаграмма демонстрирует, что, как правило, проще финансировать беспроигрышную, реактивную и поэтапную адаптацию (вверху слева) и адаптацию в рыночных секторах (внизу слева). И наоборот, сложнее финансировать упреждающие и трансформационные меры адаптации (вверху справа), а также меры адаптации в нерыночных секторах, в особенности охватывающие наиболее уязвимые слои населения (внизу справа). Это утверждение относится ко всему финансированию (включая национальные и международные государственные финансовые учреждения), но непосредственно касается финансирования частного сектора. Однако для решения масштабной проблемы изменения климата акцент в области финансирования мер адаптации должен сместиться с исторического, то есть реактивного, постепенного и проектного финансирования (вверху слева) к более упреждающим, стратегическим и преобразующим мерам адаптации (вверху в центре и справа). Это требует дополнительных действий в областях, которые труднее финансировать и сложнее развивать. Рассматривая меры адаптации как аналогичные мерам в области смягчения последствий, т. е. сосредоточив внимание на технических вариантах или только тех областях, которые легче всего финансировать, не удастся достичь необходимых масштабов или типов адаптации.

Лишь около трети дефицита финансирования мер адаптации приходится на области, которые, как правило, финансируются частным сектором, однако все еще существуют существенные возможности для инвестиций частного сектора.

Более двух третей предполагаемых расходов/потребностей в финансировании приходится на области, которые, как правило, финансируются государственным сектором из международных или внутренних источников, поскольку они обладают характеристиками общественного блага или относятся к социальному или нерыночному сектору. Это означает, что без увеличения государственного финансирования (международного и внутреннего) – или инновационных подходов к финансированию – будет трудно выполнить большинство приоритетных задач стран в области адаптации (согласно ОНУВ и НПА). В то же время треть смоделированных расходов/потребностей в финансировании приходится на области, которые обладают потенциалом для финансирования из частного сектора, например, в рыночных секторах, включая коммерческое сельское хозяйство, водоснабжение и инфраструктуру. Однако даже в этих случаях государственному сектору часто необходимо использовать государственное финансирование для снижения рисков и привлечения частных инвестиций. Также возможно привлечь инвестиции частного сектора в области, которые не в полной мере охвачены текущими оценками разницы мер адаптации, включая потребности частного сектора в инфраструктуре, а также значительные потребности в охлаждении и влияние на производительность труда, связанную с повышением температуры.

Стимулирующие факторы играют ключевую роль в привлечении финансирования мер адаптации, в особенности из частного сектора.

Учитывая препятствия, возникающие в процессе адаптации, существует необходимость в стимулирующих факторах, которые позволят привлечь финансирование мер адаптации как государственного, так и частного сектора. В Докладе о разнице мер адаптации к изменению климата за 2024 год был рассмотрен и определен ряд наиболее важных факторов, способствующих финансированию.

• ▶ В первую очередь, появляется ряд новых подходов и финансовых инструментов, которые направлены на решение некоторых проблем адаптации путем более четкого определения результатов адаптации или создания стимулов для инвестиций в меры адаптации, включая финансирование рисков; инструменты, связанные со страхованием; гранты на повышение устойчивости к изменению климата, основанные на результатах; кредиты устойчивости; обмен долговых обязательств, связанный с адаптацией; выплаты за экосистемные услуги; деятельность в целях налогообложения; а также облигации в области устойчивости.

• ▶ Во-вторых, для государственного сектора также существует ряд стимулирующих факторов, в том числе создание фондов и механизмов финансирования; климатическое финансовое планирование и климатическая маркировка бюджета; продвижение тематики в национальном планировании в целях развития и среднесрочных рамочных структур расходов; а также планирование инвестиций в адаптацию. Эти меры также можно поддержать различными реформами, предлагаемыми для международных финансовых институтов и многосторонних банков развития.

• ▶ В-третьих, для частного сектора стимулирующие факторы включают рамочные структуры раскрытия информации о климатических рисках, планирование перехода и таксономию адаптации. Они также включают новые подходы и финансовые инструменты, направленные на снижение рисков финансирования частного сектора с помощью государственного (смешанного) финансирования. Их дополнительную поддержку можно обеспечить с помощью ускорителей и платформ адаптации, которые приведут к появлению новых моделей и инструментов и стимулируют разработку рентабельных проектов.

Однако для осуществления всех подобных стимулирующих мероприятий необходим потенциал, а также финансирование. Это также означает, что существует множество требований к доступному льготному государственному финансированию, например, обеспечение более амбициозных государственных мер адаптации, снижение рисков частных инвестиций и поддержка стимулирующих факторов. Крайне важно, что это предполагает также существование необходимости более стратегического использования доступного международного государственного концессионного финансирования.

Вопрос о том, кто в итоге несет ответственность за финансирование мер адаптации, не рассматривается должным образом в текущей дискуссии о финансировании мер адаптации.

Профили потоков финансирования мер адаптации в интересах наиболее уязвимых групп общества разительно отличаются на субнациональном уровне. Эти различия актуальны для международных переговоров в отношении НККЦ и финансовых потоков, представленных в Приложении I, в развивающиеся страны. Этот вопрос поднимается в Докладе о разнице мер адаптации к изменению климата за 2024 год, где представлена информация о том, кто финансирует и кто получает выгоду от финансирования мер адаптации, полученная на основе анализа потоков от кредитора к посреднику-реципиенту (правительству, банку, частному сектору) и далее к затронутым группам в гипотетической наименее развитой стране (НРС) (диаграмма ES.5). За исключением модели грантов (вверху), где все расходы несет международный спонсор, все остальные модели в итоге приводят к тому, что большая часть расходов на меры адаптации ложится на плечи НРС. Таким образом, несмотря на то, что дополнительное финансирование помогает закрыть дефицит финансирования мер адаптации, оно не соответствует ни принципу общей, но дифференцированной ответственности и соответствующих возможностей, то есть основополагающему принципу РКИК ООН, ни принципу «загрязнитель платит». Наконец, в этом контексте также важно отметить, что при финансировании мер адаптации необходимо гораздо внимательнее учитывать гендерное равенство и социальную инклюзию, чтобы избежать сохранения существующего неравенства.

Наращивание потенциала и передача технологий играют центральную роль в усилении мер адаптации в развивающихся странах, однако существует неопределенность в отношении их эффективности.

Помимо финансирования, решающее значение для повышения эффективности мер адаптации имеют наращивание потенциала и передача технологий. Однако, несмотря на то, что ссылки на потенциальные и технологические потребности почти повсеместно встречаются в документах РКИК ООН, таких как НПА и оценки технологических потребностей, текущие усилия часто являются нескоординированными, дорогостоящими и краткосрочными, а данных для оценки их эффективности недостаточно. Чтобы лучше понять, как скоординировать и усилить эти два инструмента реализации, необходимо закрыть важные пробелы в знаниях. Например, вопросы о том, какие возможности и технологии для кого актуальны и как их следует развивать и передавать, по-прежнему недостаточно изучены, что вызывает затруднение при подготовке обоснованных рекомендаций. Более эффективная инклюзия, целевая поддержка и более широкое сотрудничество по линии Юг-Юг, Север-Юг и трехстороннее сотрудничество могут оказать важное влияние на устранение данных пробелов в знаниях, поэтому их следует указать в пересмотренных страновых ОНУВ и НПА.

Развивающиеся страны выражают потребность в большем потенциале и технологиях во всех аспектах планирования и осуществления мер адаптации, уделяя особое внимание водным ресурсам, продовольствию и сельскому хозяйству.

Более широкие возможности необходимы для всех аспектов планирования и осуществления мер адаптации, однако существуют различия между секторами. Потребности в области продовольствия и сельского хозяйства упоминаются в девяти из десяти НПА, за ними следуют потребности в потенциале секторов, связанных с окружающей средой, водными ресурсами и здравоохранением. Потребности в потенциале сформулированы не только для секторальных технологий, но и для обеспечения более эффективного планирования, осуществления инициатив, мониторинга и оценки, а также для ряда основных стимулирующих факторов (диаграмма ES.6). Аналогичным образом самыми востребованными с большим отрывом являются технологии для сельского хозяйства и водных ресурсов, тогда как технологии для защиты прибрежных зон — третьей по величине приоритетной области — актуальны для значительно меньшего числа стран. Анализ общей поддержки, предоставленной развивающимся странам для усилий по адаптации, связанных с использованием технологий, в период с 2018 по 2022 год, демонстрирует рост с 5,7 млрд долл. США до 12,7 млрд долл. США. За тот же период доля финансирования в целях адаптации в общем объеме финансирования развития технологий, связанных с изменением климата, выросла с 26 до 35 процентов. Из этого следует, что все большее внимание уделяется финансированию развития, связанного с изменением климата, для поддержки адаптации посредством внедрения новых технологий. Это утверждение в особенности верно для сельскохозяйственного сектора, который получает в среднем 31 процент финансирования развития, связанного с адаптацией, в год, что почти вдвое превышает сумму, выделяемую на транспорт и хранение, а также на водные ресурсы и санитарию, являющиеся следующими по объему финансирования секторами. Следовательно, несмотря на то, что для удовлетворения потребностей стран необходимо гораздо больше финансирования, оценки технологических потребностей свидетельствуют о том, что доступное финансирование, по крайней мере, в значительной степени направляется в приоритетные сектора.

Устранение разрыва между потенциалом, технологическими потребностями и уровнями действий на местах требует преодоления комплексных проблем.

Существует ряд факторов, которые снижают эффективность предоставляемой в настоящее время поддержки. Среди наиболее распространенных — экономические и финансовые ограничения, вызванные высокими первоначальными инвестиционными затратами, трудностями с получением кредитов и неопределенностью, связанной с доходностью инвестиций. Эти ограничения в особенности влияют на технологии, требующие значительных капиталовложений, такие как ирригационные системы, работающие на солнечной энергии, где сравнительно высокие расходы на установку и обслуживание часто препятствуют широкому использованию. Помимо этого, правовая и нормативная база может создавать серьезные проблемы, требуя более надежной, упорядоченной и благоприятной внутренней политики для содействия развитию и передаче технологий и навыков, которые важны для развивающихся стран. Более того, в таких секторах, как cельское хозяйство и водные ресурсы, где решающее значение имеют местные условия, низкий технический потенциал в сочетании с отсутствием инфраструктуры, информации и осведомленности часто приводит к низким показателям использования технологий. Решение этих проблем требует дополнительного финансирования, часть которого может быть покрыта из инвестиций частного сектора. В дополнение к этим мерам крайне важно повысить потенциал в области планирования, реализации инициатив и лежащих в основе стимулирующих факторов, что требует планирования и скоординированных усилий на национальном и субнациональном уровнях, чтобы создать максимальные возможности для повышения доступности климатических технологий и потенциала для адаптации.

Более эффективное наращивание потенциала и передача технологий могли бы ускорить планирование и осуществление мер адаптации.

На основе оценки, представленной в докладе за 2024 год, сформулированы следующие ключевые рекомендации по повышению эффективности наращивания потенциала и передачи технологий:

•  ▶ В первую очередь, меры по поддержке наращивания потенциала должны начинаться с выявления и мобилизации уже существующих внутренних возможностей; следует обеспечить баланс «жесткого» (например, технологий) и «мягкого» (например, благоприятных условий) потенциала, а также поставить во главу угла вопросы гендерного равенства и социальной инклюзии.

• ▶ Во-вторых, необходима гораздо более надежная база фактических данных для обоснования мер по наращиванию потенциала и приоритетов в области передачи технологий. Сюда относятся данные, полученные в результате мониторинга и оценки, о том, какие подходы эффективны, для кого и когда; о фактических затратах на мероприятия; а также о нынешнем уровне потребностей в наращивании потенциала и передаче технологий.

• ▶ В-третьих, планы по наращиванию потенциала и передаче технологий должны поддерживать адаптацию во всех секторах, на всех масштабах и в соответствии со всеми приоритетами развития, а также наращивать потенциал для трансформационных изменений. Выделенные на данные момент приоритеты зачастую слишком узкие, технические и сосредоточены на реагировании на международные обязательства или неотложные кризисы, что ограничивает усилия по проведению более глубоких изменений.

• ▶ В-четвертых, эффективность передачи технологий зависит от того, является ли она частью более широкой стратегии развития и насколько тесно связана с соответствующей оценкой потребностей в наращивании потенциала. Стратегии адаптации должны быть разработаны на основе целостного понимания потребностей, а не с целью продвижения конкретной технологии.

Учет этих рекомендаций в рамках усилий по наращиванию потенциала и передаче технологий приведет к более эффективному планированию и осуществлению мер адаптации, в особенности в случае его сочетания с крайне необходимым дополнительным финансированием адаптации.

Страны добиваются прогресса в достижении целей РПОГУИК ОАЭ, но для своевременного выполнения поставленных задач потребуются дополнительные усилия.

РПОГУИК ОАЭ, согласованная в рамках КС-28 в Дубае, обеспечивает основу для отслеживания прогресса в достижении глобальной цели по адаптации к изменению климата. Данный доклад ежегодно предоставляет информацию о прогрессе в планировании и осуществлении мер адаптации, поэтому в докладе за текущий год предоставляется возможность подумать над тем, что уже можно сказать о тематических и пространственных целях новой рамочной программы, учитывая, что показатели, которые будут использоваться для оценки прогресса, до сих пор не определены и не согласованы.

• ▶ Прежде всего, почти все НПА содержат ссылки как минимум на одну из тематических целей рамочной программы и примерно на треть справочных элементов пространственных целей. За исключением искоренения бедности и защиты культурного наследия, тематические цели получили достаточный охват, тогда как пространственным целям в настоящее время не уделяется столько же внимания или же они сформулированы иначе (диаграмма ES.7). Например, несмотря на то, что осуществление мер адаптации упоминается менее чем в четверти НПА, оно подробно описано в контексте актуализации национальных и субнациональных планов и процессов развития секторов, включая составление бюджета. Аналогичным образом, несмотря на то, что потребности в секторальном потенциале в значительной степени соответствуют тематическим целям, базовые потребности в потенциале в настоящее время не всегда сформулированы в соответствии с пространственными целями рамочной программы (диаграмма ES.6).

• ▶ Во-вторых, анализ НПА также показал, что информация о будущих последствиях изменения климата, уязвимостях и рисках неоднородна, часто охватывает только часть секторов, если вообще охватывает какие-либо сектора, и представлена в контексте пробелов в данных и знаниях. Недостаточный потенциал и отсутствие технологий для оценки сложного характера воздействия изменения климата снижает способность принимать надежные решения. Поэтому устранение этих пробелов сыграет важную роль в поддержке стран в достижении целей рамочной программы по оценке воздействия, уязвимости и рисков к 2030 году. Эта мера также актуальна в контексте поддержки стран в создании систем раннего оповещения о многих опасных явлениях, связанных с вопросами климата, информационных услуг для снижения рисков и систематических наблюдений для улучшения предоставления данных, информации и услуг, связанных с климатом.

• ▶ В-третьих, согласно докладу, несмотря на то, что почти девять из десяти стран уже разработали по крайней мере один национальный инструмент планирования мер адаптации, потребуется больше усилий для достижения глобального охвата к 2030 году, учитывая нынешние медленные темпы прогресса в устранении этого разрыва. Более того, несмотря на наличие доказательств того, что многие страны находятся в процессе осуществления своих приоритетных целей в области адаптации, еще слишком рано оценивать темпы этих процессов, не в последнюю очередь потому, что во многих странах отсутствуют структуры мониторинга, оценки и обучения. Наконец, учитывая, что качество инструментов планирования и уровни их использования неодинаковы с точки зрения надежности данных, охвата секторов, применимости и инклюзии, до сих пор неясно, удается ли странам снизить социальные и экономические последствия ключевых опасностей, связанных с изменением климата.

В заключение следует отметить, что несмотря на трудности в оценке прогресса в достижении какой-либо из тематических целей из-за отсутствия конкретных показателей и параметров, согласование четких временных рамок для достижения пространственных целей свидетельствует о том, что для достижения этих целей необходимо активизировать усилия по оценке воздействия, уязвимости и рисков, планированию, осуществлению мер и мониторингу, оценке и обучению.